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Banca – Tardiva notifica del procedimento verbale di constatazione

Sentenza n. 21331/2017 del Tribunale di Roma


Nella vertenza in esame i ricorrenti, operatori di banca, e l’istituto di credito, erano stati sanzionati dal Ministero per alcune centinaia di migliaia di euro da corrispondersi in solido con l'istituto di credito per omessa segnalazione di operazioni finanziarie sospette.

Eccezione posta in via preliminare fu la tardività della notifica del PVC, eseguita in violazione dell’art.14 della L.689/81, quindi oltre novanta giorni dal termine delle indagini o dall’accertamento della violazione, con conseguente nullità del decreto sanzionatorio impugnato.

Nel merito gli opponenti ritenevano infondata la contestazione. 

L’analisi delle eccezioni di merito non è stata neppure affrontata, in quanto il Giudice ha accolto l’eccezione posta in via preliminare per i motivi appresso indicati, adottati come orientamento dal Giudice investito della causa, il quale già in altre occasioni si era espresso, a riguardo, in pari modo. 

Nel caso in esame, definito con Sentenza 21331/2017, dalla documentazione risultava che gli accertamenti ispettivi si erano conclusi con la ricezione da parte della Guardia di Finanza di tutti gli estratti di conto corrente del soggetto sottoposto ad osservazione. 

Solo a distanza di più di un anno il Pubblico Ministero aveva concesso il “nulla osta” all'utilizzo dei dati per fini fiscali e amministrativi. 

Il Giudice ha stabilito che, alla data di ricezione del nulla osta, fosse ormai abbondantemente decorso il termine dei novanta giorni previsti dall'art.14 della L.689/1981, essendo già disponibili, nel giorno di consegna degli estratti conto, tutti i dati documentali relativi al carattere sospetto delle operazioni.

Il Giudice ha espresso il riferimento al fatto che solo con l’art.65, c.2, del d.lgs. 90/2017 fosse stato chiaramente previsto che “nel caso di concessione di “nulla osta” da parte dell'autorità giudiziaria per l'utilizzo, in sede amministrativa, delle informazioni o degli atti relativi ad un procedimento penale, il termine di cui all'articolo 14, c.3, della L.689/81, decorre dalla data di ricezione del nulla osta medesimo”. 

Questa norma non ha finalità interpretativa, ma completa la regola generale prevista dall’art.14 della L.689/81.

Al fine di verificare l’estinzione dell’illecito per violazione dei termini di contestazione occorre fare riferimento ai principi vigenti all’epoca dell’accertamento e quindi alla regola generale prevista dall’art.14 L.689/1981. 

La giurisprudenza della Suprema Corte ha fornito una interpretazione del dies a quo, il giorno di decorrenza del termine che tiene conto della eventuale complessità della valutazione dei dati acquisiti afferenti elementi oggettivi e soggettivi dell’infrazione (tra le altre Cass. n.3043/2009 Sez.II), affermando che, qualora non sia avvenuta la contestazione immediata della violazione, il momento dell’accertamento, in relazione al quale collocare il dies a quo del termine di cui all’art.14 per la notifica degli estremi di tale violazione, non coincide con quello in cui viene acquisito il fatto nella sua materialità, ma va individuato nel momento in cui siano stati acquisiti e valutati tutti i dati indispensabili ai fini della verifica dell’esistenza della violazione segnalata, ovvero in quello in cui il tempo decorso non risulti ulteriormente giustificato dalla necessità di tale acquisizione e valutazione. 

Il dies quo del termine di novanta giorni va quindi individuato essenzialmente tenendo conto del tempo minimo ragionevolmente necessario per acquisire gli elementi fondamentali della violazione, come stabilito dalla Corte di Cassazione, e dell'esigenza rilevata dalle Sezioni Unite (Cass. Sez. Un. n. 5395/2007) del "fondamentale principio sancito dalla norma che impone di contestare l'infrazione, quando non è possibile farlo immediatamente, entro un preciso termine di decadenza, decorrente dall'accertamento. La norma ha la funzione di consentire la piena esplicazione delle possibilità di difesa, anche in sede giudiziale, da parte dell'interessato: possibilità che potrebbero risultare menomate dopo un lasso di tempo eccessivo. Si verte, dunque, in tema di tutela di un diritto di cui è costituzionalmente sancita l'inviolabilità, a fronte del quale deve necessariamente cedere il contrapposto interesse pubblico all'esercizio della potestà sanzionatoria, che non sia rispettoso dei tempi stabiliti a garanzia dell’individuo. I ritardi che potrebbero derivare dalla distinzione tra gli organi di indagine e di valutazione, per disfunzioni burocratiche o per artificiosa protrazione nello svolgimento dei compiti rispettivamente loro affidati, non possono andare a scapito del diritto a ricevere una tempestiva contestazione della violazione". 

In una controversia analoga la Corte d'Appello di Roma ha affermato che "l’accertamento dei presupposti della violazione dell’art.3 della L.197/91, norma previgente quella attuale, è avvenuto sin dal momento della compiuta analisi dei conti bancari, tant'è sulla base di questa sono stati richiesti i nominativi dei direttori di filiale interessati dalla movimentazione verificata. E allora, una volta che la banca ha comunicato i nominativi, potevano dirsi definitivamente acquisiti tutti gli elementi inerenti il fatto illecito amministrativo in contestazione" (Corte d'Appello Roma, sent. n. 5170/2013). 

Replicando l’eccezione dell’opponente, il Ministero, puntualizzava che la GdF doveva in ogni caso attendere il “nulla osta” per l’utilizzo ai fini amministrativi di dati, notizie e documenti acquisiti nell’ambito del suddetto procedimento penale. 

Il nulla osta a cui si riferisce il Ministero è previsto per gli accertamenti tributari sia dall'art. 33 del D.P.R. 600/73 che dall'art. 63 D.P.R. n. 633/72. In base a tali norme la GdF, previa autorizzazione della autorità giudiziaria che può essere concessa anche in deroga all'art.329 c.p.p., utilizza documenti, dati e notizie acquisiti nell'esercizio dei poteri di polizia giudiziaria. 

L'estensione di tali poteri nel settore in esame è prevista dall'art.8 c.4 del d.lgs. 231/2007 in base al quale, ai fini dei necessari approfondimenti delle segnalazioni di operazioni sospette, sono esercitati i poteri previsti dalla normativa valutaria. Si tratta di un potere eccezionale, non concesso per l'accertamento di tutti gli altri illeciti amministrativi in materie diverse da quella valutaria, a fronte del quale soccombe il segreto bancario, e grazie al quale la GdF utilizza direttamente a fini fiscali o valutari gli atti di indagine, previo nulla osta del P.M.. È questo inoltre l'unico caso previsto dalla legge in cui la deroga al segreto di indagine sia concessa per fini amministrativi, mentre le eccezioni previste dall'art.329 c.p.p. sono sempre funzionali ad esigenze di carattere esclusivamente investigativo, e pertanto la GdF ha la possibilità, e quindi anche l'onere, di ottenere il nulla osta e procedere alla contestazione dell'illecito entro i termini di decadenza. 

Il Ministero ha ritenuto applicabile ai fini della individuazione del dies a quo anche l'art.14 c.3 L.689/81 e la giurisprudenza secondo la quale, quando gli atti relativi alla violazione sono trasmessi all'autorità competente con provvedimento dell'autorità giudiziaria, i termini decorrono dalla data della ricezione di tali atti. Viene considerata l'esigenza di tutelare il segreto di indagine, di consentire al P.M. di valutare l'eventuale connessione di cui all'art.24, c.1 della L.689/81, e di contestare direttamente la violazione (Cass. n. 23477/2009). 

L'art. 24 c.1 citato riguarda i casi in cui l'esistenza di un reato dipende dall'accertamento di una violazione che non costituisce reato; il giudice penale pertanto può emettere anche condanna al pagamento della sanzione amministrativa. Al di fuori di queste ipotesi, concluse le indagini penali e al momento di formulare l'azione penale, il P.M. comunica all'autorità amministrativa competente gli elementi necessari per la contestazione della violazione e da tale comunicazione decorre il termine dei novanta giorni ai sensi dell'art.14 c.3 della L.689/1981. 

Il secondo comma dell'art.24 prevede altresì che, in caso di connessione, sia lo stesso organo che compie l'accertamento a trasmettere all'autorità giudiziaria il rapporto di cui all'art.17. Non sempre quindi l'autorità amministrativa attende un provvedimento formale di trasmissione del nulla osta da parte dell'autorità giudiziaria: è possibile, invece, come nel caso in esame, che la violazione amministrativa sia già stata accertata dalla GdF nell'esercizio contemporaneo dei poteri amministrativi e delle funzioni di polizia giudiziaria. 

Il Ministero si appellava all’applicazione dell'art.14 c.3 della L.689/1981, ma non individuava come dies a quo alcun provvedimento di trasmissione di atti da parte della autorità giudiziaria, proprio perché in questi casi manca un tal tipo di provvedimento, ma lo faceva coincidere con il nulla osta che, tuttavia, può intervenire anche nel corso delle indagini. 

Non può ritenersi che, così come prevede l'art.24 c.1 della L.689/1981, l'accertamento del reato dipenda dall'accertamento della mancata segnalazione delle operazioni sospette.

Da un esame complessivo degli atti di causa si evinceva che tutti gli elementi utili per la contestazione erano già stati acquisiti almeno un anno prima che fosse rilasciato il nulla osta, né erano emersi elementi ostativi a una tempestiva contestazione. Negli scritti del Ministero non vi era cenno al contenuto e all'esito dell’indagine penale e quindi a possibili profili di interferenza con gli accertamenti amministrativi. 

Il Tribunale ha ritenuto fondata l’eccezione preliminare di tardività della notifica del verbale di contestazione dell’infrazione, ai sensi dell’art.14 della L.689/1981, annullando quindi il decreto sanzionatorio.