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Banca. Accolta l’opposizione per prescrizione art.14 d.lgs.689/1981

Sentenza del Tribunale di Roma n. 17757/2017


Nella Sentenza n. 17757/2017 pronunciata dal Tribunale della capitale, il Giudice si è espresso accogliendo l’opposizione a decreto sanzionatorio emesso dal Ministero nei confronti di due funzionari di banca in solido con il relativo istituto di credito, datore di lavoro. La Sentenza merita interesse, in quanto denota l’orientamento di un Giudice, in modo particolare, nei confronti della prescrizione contemplata dall’art.14 L.689/1981.

In riferimento alla mancata segnalazione di operazioni sospette, gli opponenti avevano eccepito in via preliminare la tardività della notifica del processo verbale di constatazione, eseguita in violazione dell’art. 14 L.689/1981, e la conseguente nullità del decreto sanzionatorio impugnato. 

Senza scendere del dettaglio della successiva eccezione di merito, il Tribunale ha ritenuto di concentrarsi solo sulla riserva preliminare, accogliendola.

L’art.14 L.689/1981 prevede l’obbligo di contestazione immediata, o comunque entro novanta giorni dall’accertamento della violazione. L’art.65, co.2, d.lgs.231/2007, norma specifica, prevede che “nel caso di concessione di nulla osta da parte dell'autorità' giudiziaria per l'utilizzo, in sede amministrativa, delle informazioni o degli atti relativi ad un procedimento penale, il termine di cui all'art.14, co.3, della L.689/1981, decorre dalla data di ricezione del nulla osta medesimo”. Secondo il Giudice, questa norma non ha funzione interpretativa ma integra la regola generale prevista dall’art.14 L.689/1981, alla quale occorre fare riferimento in linea generale.

La giurisprudenza della Suprema Corte ha fornito una interpretazione del dies a quo di decorrenza del termine che tiene conto dell’eventuale complessità della valutazione dei dati acquisiti afferenti gli elementi oggettivi e soggettivi dell’infrazione (Cass.3043/2009 Sez. II), affermando che, qualora non sia avvenuta la contestazione immediata della violazione, il momento dell’accertamento, in relazione al quale collocare il dies a quo del termine di cui all’art.14, per la notifica degli estremi di tale violazione, non coincide con quello in cui viene acquisito il fatto nella sua materialità, ma va individuato nel momento in cui siano stati acquisiti e valutati tutti i dati indispensabili ai fini della verifica dell’esistenza della violazione segnalata, ovvero in quello in cui il tempo decorso non risulti ulteriormente giustificato dalla necessità di tale acquisizione e valutazione. Occorre rilevare, pertanto, che il termine di novanta giorni difficilmente possa ritenere farsi decorrere dal giorno in cui hanno inizio le operazioni di verifica, siano esse avviate direttamente presso la sede del presunto trasgressore o anche presso la caserma degli operanti, come talvolta è stato eccepito in contenzioni analoghi. Solo l’accertamento dell’infrazione, o la possibilità materiale dei militari di poterla accertare con gli elementi in loro possesso, determina il dies a quo per valutare i termini entro i quali la notifica deve essere effettuata.

Sempre secondo il Giudice, tale norma ha la funzione di consentire la piena esplicazione delle possibilità di difesa, anche in sede giudiziale, da parte dell'interessato, possibilità che potrebbero risultare menomate dopo un lasso di tempo eccessivo; questo principio, tuttavia, trova scarsa utilità nelle controversie relative alle violazioni sanzionate dal d.lgs.231/2007, per le quale il Ministero ha a disposizione due anni per l’emissione dell’ordinanza ingiunzione (n.b. la successiva notifica del decreto sanzionatorio può eccedere anche i due anni), unico atto contro il quale può essere presentato ricorso, se si esclude la “querela di falso” proponibile avverso il PVC.

Il Giudice, in sentenza, chiariva che l’art.14 L.689/81 “verte in tema di tutela di un diritto di cui è costituzionalmente sancita l'inviolabilità, a fronte del quale deve necessariamente cedere il contrapposto interesse pubblico all'esercizio della potestà sanzionatoria, che non sia rispettoso dei tempi stabiliti a garanzia del privato. 

I ritardi che eventualmente derivino dalla distinzione tra gli organi di indagine e di valutazione, per disfunzioni burocratiche o per artificiosa protrazione nello svolgimento dei compiti rispettivamente loro affidati, non possono andare a scapito del diritto a ricevere una tempestiva contestazione della violazione". 

Nel caso in disamina, i militari avevano a disposizione tutti gli elementi per procedere all’emissione dell’accertamento, tra cui i nominativi dei soggetti ritenuti responsabili, ma non avevano proceduto in tal senso, prediligendo richiedere autorizzazione alla Procura della Repubblica, ossia il “nulla osta” al fine dell'utilizzo dei dati per fini fiscali ed amministrativi, che venne concesso solo dopo oltre un anno.

Il nulla osta a cui faceva riferimento il Ministero nelle sue osservazioni, è previsto per gli accertamenti tributari sia dall'art.33 del D.P.R. 600/73 che dall'art.63 D.P.R.633/72, norme in base alle quali la GdF, previa autorizzazione dell’autorità giudiziaria che può essere concessa anche in deroga all'art.329 c.p.p., utilizza documenti, dati e notizie acquisiti nell'esercizio dei poteri di polizia giudiziaria. 

L'estensione di tali poteri nel settore in esame è data dall'art. 8 co.4 del d.lgs.231/2007 in base al quale, ai fini dei necessari approfondimenti delle segnalazioni di operazioni sospette, sono esercitati i poteri previsti dalla normativa valutaria. Il T.U. delle norme in materia valutaria, D.P.R.148/88, a sua volta all'art. 26, consente che per l'accertamento delle violazioni valutarie vengano esercitati i poteri previsti dalla L.4/29 e dalle leggi tributarie. 

Si tratta di un potere eccezionale, non concesso per l'accertamento di tutti gli altri illeciti amministrativi in materie diverse da quella valutaria, a fronte del quale soccombe il segreto bancario. È inoltre l'unico caso previsto dalla legge in cui la deroga al segreto di indagine è concessa per fini amministrativi, mentre le eccezioni previste dall'art.329 c.p.p. sono pur sempre funzionali ad esigenze di carattere esclusivamente investigativo, e pertanto la GdF ha la possibilità, e quindi anche l'onere, di ottenere il nulla osta e procedere alla contestazione dell'illecito entro i termini di decadenza. 

La Corte d'Appello di Roma (sent. n. 5170/13) in analoga controversia, aveva già ribadito che “l’accertamento dei presupposti della violazione dell’art.3 L.197/91 è avvenuto sin dal momento della compiuta analisi dei conti bancari, tant’è che sulla base di questa erano stati richiesti i nominativi dei direttori di filiale interessati dalla movimentazione verificata. Ed allora, una volta che la banca aveva comunicato tali generalità, potevano dirsi definitivamente acquisiti tutti gli elementi inerenti all’illecito amministrativo in contestazione”.

Nel caso in analisi, il Ministero replicava all’eccezione avversaria affermando che i militari dovevano in ogni caso attendere il “nulla osta” per l’utilizzo ai fini amministrativi dei dati, notizie e documenti acquisiti nell’ambito del presumibile procedimento penale. 

Il Ministero riteneva applicabile ai fini della individuazione del dies a quo anche l'art.14 co.3 L.689/81 e la giurisprudenza secondo cui, quando gli atti relativi alla violazione sono trasmessi alla autorità competente con provvedimento della autorità giudiziaria, i termini decorrono dalla data della ricezione di questi. Viene considerata l'esigenza di tutelare il segreto di indagine e di consentire al P.M. di valutare l'eventuale connessione di cui all'art.24, co.1, L.689/81, e di contestare direttamente la violazione (Cass. n. 23477/09).

L'art.24 co.1 citato, riguarda i casi in cui l'esistenza di un reato dipende dall'accertamento di una violazione non costituente reato e il giudice penale pertanto può emettere anche condanna al pagamento della sanzione amministrativa. Al di fuori di queste ipotesi, concluse le indagini penali e al momento di formulare l'azione penale, il Pubblico Ministero, comunica alla autorità amministrativa competente gli elementi necessari per la contestazione della violazione e dalla comunicazione decorre il termine dei novanta giorni ai sensi dell'art. 14 co.3 L.689/1981. 

Il secondo comma dell'art.24 L.689/1981 prevede altresì che, in caso di connessione, è lo stesso organo accertatore a dovere trasmettere il rapporto di cui all'art.17 alla autorità giudiziaria. Non sempre quindi l'autorità amministrativa deve attendere un provvedimento formale di trasmissione da parte dell'autorità giudiziaria, essendo ben possibile invece, come avvenuto nella presente fattispecie, che la violazione amministrativa fosse già stata accertata dalla GdF, nell'esercizio contemporaneo dei poteri amministrativi e delle funzioni di polizia giudiziaria. 

Il Giudice ha ritenuto che rimaneva “onere della GdF attivarsi in tempo utile per ottenere il nulla osta senza decorrere nelle decadenze di legge, e che il Ministero opposto avrebbe dovuto, nella causa di opposizione al decreto sanzionatorio, quanto meno, evidenziare elementi da cui desumere che, per inderogabili esigenze di segreto investigativo, mancavano i presupposti per ottenere il nulla osta prima di una certa data e quindi inutile la richiesta, mentre al contrario è emerso che non esisteva alcun ostacolo alla utilizzazione degli atti di indagine”. 

Il decreto di ingiunzione veniva pertanto dichiarato nullo.